蒙地奉上

蒙地奉上是滿洲國的一次政治制度改革。滿洲國政府將歸屬於蒙古各旗的「蒙地」中已經租給其他人耕種的部分——「開放蒙地」的所有權從旗收歸國有，並相應地給予各旗補償。該改革終結了自大清以來東部內蒙古王公的權益，可以視為東部內蒙古王公制度的結束。

背景

大清

1908年時日本人繪製的東部內蒙古《住民之地區分略圖》。原圖為彩色故而四類地區顏色難以全部分辨，但已由漢人農耕之地區為深色可以明顯區分

參見：蒙漢分治和旗縣並存

蒙地由來於大清時期。大清所轄蒙古的組織形式是盟旗制度。旗受到理藩院一定程度的監督，既是地方行政組織也是自治團體。一些旗的首腦是札薩克，而另一些旗由大清政府指派管理者。作為札薩克旗首長的札薩克既是大清帝國的官員，也是世襲貴族，對旗內人事、財政、司法等領域具有一定的自治權。在民國時代，以上的權力被定義為「管轄治理權」。

「蒙地」最初只是用來指代蒙古地方，但在滿洲國的調查資料里蒙地指蒙旗所轄地域。也有滿洲國政府的資料認為蒙地是內外蒙古以及西蒙古地區，但不含青海蒙古。

蒙古作為大清的一部分，和帝國的其他組成部分是分別統治的，原本禁止漢人在蒙地從事農業。清中期由於經濟因素，蒙古王公在旗內開始了農業活動。1723年（雍正元年）山東發生饑荒，大清政府將受災地區的農民臨時遷移至內蒙古，允許他們自春季耕種至秋季。考慮到原本清政府施行封禁政策，原本不允許漢人耕種蒙地，故將這樣的制度稱為「借地養民」。據此制度由漢人耕種的蒙地稱為借地養民地。隨着外來農民的定居化，大清政府為之設置了「地局」以徵收蒙租、押租銀等，並給農民發放永租權利的執照。因而儘管在蒙旗的統治之下，為了管理這些外來農民，大清政府在旗內又設置了縣。外來農民向旗繳納蒙租，向縣繳納稅賦。大清時期大致上蒙租與稅賦為6:4的比例。

民國

北洋政府

1912年中華民國北洋政府公佈《蒙古待遇條例》，承認蒙古王公自大清時代以來的既得權益。1914年，民國政府在內蒙古的卓索圖盟、昭烏達盟設立熱河特別區，在錫林郭勒盟、察哈爾盟設立察哈爾特別區，在烏蘭察布盟、伊克昭盟設立綏遠特別區。而呼倫貝爾、布特哈等地區、哲里木盟則在奉天省、吉林省、黑龍江省管轄下。大清以來的盟被新的行政區分割。

1907年起日本與俄國關於勢力範圍簽署了多次秘密條約。其中1912年的第三次條約規定內蒙古西部是俄國的勢力範圍，而東部是日本的勢力範圍。東西界以北京所在的經度（東經116度）為準。1915年日本通過《二十一條》令中華民國承認日本在南滿洲和東部內蒙古的權益。

國民政府

1925年，中國國民黨建立國民政府，此後武力推翻了北洋政府，獲取了中華民國的政權。1928年，國民政府將熱河、綏遠、察哈爾三個特別區改為省，改變了內蒙古地區的行政系統。這使得內蒙古地區出現了盟與省、縣與旗所轄錯綜交雜的情況。國民政府在內蒙古推行內地化政策使得內蒙古王公和知識分子感到不安。1930年5月，國民政府在南京召開「蒙古會議」，內蒙古各盟旗代表、東三省、熱河省代表、蒙藏委員會委員等參與，議題以內蒙古盟旗制度和自治問題為主。會議中內政部與各盟旗代表意見對立，作為折衷的結果議定了《蒙古盟部旗組織法》。該法承認盟旗的現有區域和其管轄治理權，規定盟旗與省縣並存。南京政府修正該法案並在1931年10月公佈。

日本

日本與內蒙古獨立軍

日本為了控制東三省，在1920年代開始招收內蒙古的留學生。陸軍士官學校在1925年和1926年招收了內蒙古獨立運動家巴布扎布之子濃乃扎布（退學）、甘珠爾扎布（第18期）和正珠爾扎布（第19期）。

日本人笹目恆雄曾在東部內蒙古週遊，1925年起開始資助蒙古人留學日本。1926年笹目訪問呼倫貝爾副都統會辦榮安、奉天的東北蒙旗師範學校校長墨爾色，委託他們組織蒙古學生留學。1927年，笹目在東京設立留學生宿舍（「戴天義塾」），共有36名蒙古學生曾居住於此，學習日語，此後入學各學校。其中郭文林、綽羅巴特爾、德樹元、阿思根、胡和巴特爾、烏雲達賚等在九一八事變爆發時，建立了內蒙古獨立軍，協助了滿洲國的建立。九一八事變以後，關東軍開始與東部內蒙古的各蒙古勢力接觸。前述的有留日經歷的人物對此有較重要的作用。內蒙古獨立軍、哲里木盟王公、呼倫貝爾副都統衙門等勢力各有主張，而滿鐵鄭家屯公所所長菊竹實藏擔當了關東軍與各東蒙古勢力聯絡的工作。

內蒙古獨立軍在九一八事變後得到了關東軍的物質上的支持，然而10月12日內蒙古獨立軍進攻通遼，被通遼駐屯騎兵第三旅團等擊退。11月關東軍派遣預備役陸軍大佐松井清助和預備役陸軍少佐磐井文雄，滿鐵鄭家屯公所所長菊竹和洮南公所所長河野正直也參與指導。內蒙古獨立軍改名為內蒙古自治軍。這一時期關東軍內部對東部內蒙古局勢的看法不一致，有的觀點認為應支持東蒙古獨立運動，也有的觀點認為應將東蒙古納為新國家的自治領。

日本與布特哈、呼倫貝爾地區

九一八事變之後，有留日經歷的達斡爾人綽羅巴特爾、德樹元、德古來等回到了興安嶺以東的布特哈地區。他們與東北蒙旗師範學校學生為中心的義軍和當地獵人組成的自衛大隊合流，在莫力達瓦山附近建立了布特哈革命軍。當時在黑龍江省馬占山的勢力與關東軍對立，11月上旬兩軍衝突，11月29日，綽羅巴特爾訪問關東軍齊齊哈爾特務機關長林義秀，請求關東軍為布特哈革命軍提供武器支援，以攻擊在布特哈西部交戰的漢人軍隊，但並未得到應允。1932年1月德古來向關東軍方面提出意見書，提議建立以宣統皇帝為君主的君主立憲國家。

對呼倫貝爾地區，關東軍採取謹慎的態度，避免刺激蘇聯和蒙古人民共和國。畢業於陸軍軍官學校的郭文林負責為關東軍聯絡呼倫貝爾的實質領導者凌陞。1931年10月23日郭文林與凌陞一起前往奉天，與關東軍參謀片倉衷和板垣征四郎會見，請求其協助蒙古民族取得自治權。當時板垣表示不能給出明確答覆但願意支持。此後關東軍開始培養未來的蒙古人幹部。1931年12月初，片倉指示郭文林，讓蒙古青年到奉天鐵道守備隊接收六個月的訓練，以作為未來呼倫貝爾軍隊的核心。郭文林獲得了凌陞的同意，回到海拉爾，將13名蒙古青年派遣到了奉天。12月12日，郭文林和凌陞在海拉爾會見關東軍滿洲里特務機關長上田昌雄，表達呼倫貝爾當局意向：為了建立包括呼倫貝爾在內的內外蒙古人的蒙古，需要日本的支持；願意加入以宣統帝為中心的奉天新政權。

滿洲國的蒙地

清末和奉系時代，內蒙古施行盟旗制度，盟下有旗，旗內供租種的開放蒙地設縣治理。這些縣雖是蒙旗的下屬單位，也兼受各省管理。東部蒙古旗下所設縣受各旗和東三省的雙重管理。

滿洲國將蒙地分為3類。租借給漢人耕種的開放蒙地；保持由蒙旗所使用的非開放蒙地；錦熱蒙地。錦熱蒙地這一類別設置於1933年滿洲國佔領熱河省以後。熱河省大部為昭烏達、卓索圖盟蒙地，大清時期，由於借地養民以及金丹道事件，當地的土地權利關係較為複雜。民國時代的農墾更為深入，滿洲國獲取熱河地區時，昭烏達、卓索圖盟仍保持游牧生活方式的只有北部的翁牛特左、右旗。滿洲國政府將熱河的已農墾化的蒙地區別於開放蒙地，稱為「借地養民地」或者「錦熱蒙地」。

滿洲國以縣治理開放蒙地，並令各縣歸屬於奉天、吉林、龍江、濱江等省；非開放蒙地仍以旗管理，旗直屬於興安各省而非盟。開放蒙地的縣須向各旗繳納蒙租。

非開放蒙地

非開放蒙地雖然不開放給漢人墾殖，由於開放蒙地的蒙古人流入非開放蒙地，人口密度提高，人均牧地減少，興安嶺以南的游牧蒙古人開始定居乃至半農半牧化。其中從事農業的有突泉縣、開魯縣、林西縣、喀喇沁旗，半農半牧的有14個旗，定居畜牧的主要在興安嶺南部山地。

滿洲國蒙政部門沿革

成立興安總省

1932年3月1日滿洲國成立。3月，滿洲國政府頒佈教令第11號《興安局官制》，規定興安局是蒙古人的行政機關，管理興安省內一般行政，輔佐國務總理處理興安省內的旗務。興安局初代總長為齊默特色木丕勒、次長為菊竹實藏。同年8月興安局改名為興安總署。中央和地方的蒙政機構里任用舊有的蒙古王公，但也將內蒙古自治軍成員作為官吏任用。此後蒙政的權力逐漸從王公向官僚轉移。

國民政府1932年4月在洛陽召開國難會議，昭烏達盟盟長扎噶爾、伊克昭盟盟長沙克都爾扎布、副盟長阿勒坦鄂齊爾、烏蘭察布盟盟長雲端旺楚克、哲里木盟副盟長那木濟勒色楞、錫林郭勒盟副盟長德穆楚克棟魯普等10餘名內蒙古要人參與。

滿洲國方面，5月4日，由蒙古自治準備委員會代表壽明阿、博彥滿都、德古來等向駐長春的李頓調查團提交東部內蒙古要求加入脫離中國，加入滿洲國的陳情書。

滿洲國建國時，在確定蒙古人自治地區興安省範圍時遇到了一些問題。最初關東軍設想以哲里木盟和黑龍江省的一部分地區為主，呼倫貝爾地區設為分省。而實際上開放蒙地的漢人入殖程度比關東軍預想要深，因而不能將蒙旗所屬地域全部納入興安省。在布特哈地區，考慮到馬占山部的威脅和內蒙古自治軍中達斡爾人的要求，在原西布特哈總管所轄，及原墨爾根副都統所轄之一部分地區，作為「達斡爾部族安住之地」設置了興安東分省。1932年6月，教令第39號規定了興安省的北、南、東三個分省的地域。然而滿洲國自此並沒有名文規定興安總省是民族自治區域，而稱作「特殊行政區」。興安省最終未包含已設縣治理德開放蒙地區域：郭爾羅斯前旗歸吉林省，郭爾羅斯後旗歸濱江省，杜爾伯特旗、依克明安旗、東布特哈旗、齊齊哈爾八旗、墨爾根八旗歸龍江省。

1932年7月5日，滿洲國教令第56號公佈，興安省施行「旗制」，規定「旗」是蒙古人享有自治權的行政組織。依據旗制，蒙古人擔任旗長統括旗內行政，依據蒙政部令可以設置旗自治會。該教令儘管並未明文廢除舊身分制度，但規定「在旗內有住所者為旗住民，旗住民依本令之規定享有權利並負擔義務。」11月3日，教令第105號規定興安各省各旗旗地，除已經作為開放地租種，或者經國務總理大臣許可者以外，禁止私放、私租。蒙古旗民自行墾種等非放牧目的使用旗地者不受此限。

熱河省與蒙政部

1933年3月，熱河戰役結束，關東軍與滿洲國軍佔領中華民國熱河省。3月末，關東軍在赤峰召開「蒙古王公會議」，邀請原中華民國熱河省和昭烏達、卓索圖盟各旗王公參與。作為決議，各旗蒙古王公宣佈熱河省歸屬於滿洲國，並要求恢復蒙旗的自治權。5月，滿洲國政府將蒙古人口較多的西拉木倫河以北地區從熱河省拆分，設為興安西分省。而令西拉木倫河以南的翁牛特左、右旗、敖漢左、右、南旗、奈曼旗、喀爾喀左翼旗、唐古特喀爾喀旗、喀喇沁右、中、後旗、土默特右、左旗、錫埒圖庫倫旗歸熱河省管轄，以縣治理。這些旗相關的蒙古人不滿於此，自行在新京設立「十四旗辦事處」，有的自行在旗內設置旗公署，在宮中設置聯絡處，直接向滿洲國執政溥儀要求承認蒙旗自治、恢復舊制。滿洲國熱河省則宣撫蒙古王公並對縣旗的情況進行調查。1934年9月，熱河省將十四旗辦事處解散，並在承德召開各蒙古王公代表會議，制定《旗縣葛藤防止臨時辦法》，收拾了對立的局面。

1933年7月，關東軍參謀本部在《暫行蒙古人指導方針要綱案》中決定為了避免蒙漢民族衝突，仍需利用蒙古王公。儘管前述1932年的「旗制」中已經體現了廢除王公制度的意願，當前仍需要保持王公的地位。在保護畜牧地的同時，對逐漸農耕化的地區要「漸進地助長」，「以半農半牧為目標」，「避免激進改革」。該要綱中也述及地方制度改革、改編興安總署、確立蒙古人行政機構。

1934年12月，滿洲國改為帝制，同時實施了全國範圍的行政區劃變更。滿洲國政府依照關東軍的《暫行蒙古人指導方針要綱案》，將興安總署改編為「蒙政部」。首任總長為齊默特色木丕勒，次長為依田四郎。蒙政部設立的原因之一是蒙古人希望有和漢人同等地位的內閣部長，「蒙政部」比「興安」更能體現對蒙古民眾的意義。蒙政部管理實施旗制的地區的地方行政、警察和地方自衛、土木、土地、衛生、農林、畜牧、漁業、礦業、工商、教育、宗教等事項，權限較興安總署更大。而蒙政部管理的區域也較興安局更大：一方面興安諸省範圍擴大，錫埒圖庫倫旗、喀爾喀左翼旗、唐古特喀爾喀旗合併為庫倫旗，併入興安南省，通遼縣從奉天省改隸興安南省，熱河省的翁牛特左翼旗大部和奈曼旗劃入興安西省；另一方面，蒙政部也管轄興安諸省外的旗地：郭爾羅斯前、後旗、依克明安旗、杜爾伯特旗等作為施行旗制的「省外蒙旗」，由蒙政部作為第二監督機關，以次於各旗所屬省政府的地位進行管理。

熱河併入滿洲國之初，並未有明確的官制，循舊例行政。1937年1月1日起，明確熱河省的喀喇沁左、右、中旗、翁牛特右旗、敖漢旗和錦州省的土默特左、右旗施行旗制。此後「錦熱蒙旗」或「熱錦蒙旗」即指此8個旗。1937年3月1日起，規定錦熱的旗縣區域一致：喀喇沁左旗對應建昌縣，喀喇沁中旗對應寧城縣，喀喇沁右旗對應建平縣，敖漢旗對應新惠縣，翁牛特左旗對應烏丹縣，翁牛特右旗對應赤峰縣，土默特左旗對應阜新縣，土默特右旗對應朝陽縣。

蒙政部撤銷

早在1910年代滿鐵即對滿蒙的土地情況開始調查。1931年九一八事變之後關東軍制定土地制度方案。1932年滿洲國建立，民政部下設土地局，掌土地調查測量、地籍和地籍圖的製作、土地整理和權利核查。1934年起，關東軍不僅制定土地制度方案，而且開始直接控制滿洲國的土地政策。1934年9月，關東軍的加藤鐵也擔任滿洲國土地局的顧問（後就任總務處長）。此後在加藤的主導下，土地局開始準備改革土地制度。1935年8月到12月為改革土地制度召開了各種會議。

1936年3月，滿洲國政府在新京召開第1次興安各省省長會議，代表關東軍司令部的日本來賓和滿洲國國務院、民政部等機關的代表者參加此會議。興安各省代表轉達了蒙古人對滿洲國政策的強烈不滿，希望保護大清以來的蒙古人的權益；希望不論開放或非開放蒙地，由蒙政部施行單一的土地法。而土地局則希望將開放蒙地作為滿洲國一般的土地看待，將開放蒙地的土地權利一元化。可見滿洲國土地局和蒙古人在土地制度上意見相左，而興安各省省長也見被夾在在中央政府和蒙古人民之間，處於兩難境地。

興安各省省長會議結束後，興安北省省長凌陞在4月12日坐火車到達海拉爾站時，突然被關東軍憲兵隊逮捕，以通蘇的嫌疑被護送到新京，4月24日被凌陞等4人被槍決，興安北省主要官員辭職，是為凌陞事件。此事令蒙古官員對滿洲國政府和日本人產生不信任感。而在當時，蒙政部和蒙古官員也因此受到牽連，一部分人被處分。此後蒙政部在土地制度上無法像之前一樣與土地局對抗。

1936年3月，土地局從民政部下屬機構改編為直屬於國務院的地籍整理局，宣告了滿洲國政府對土地制度整理的正式開始。1936年3月，《土地審定法》頒佈，規範土地調查事業。滿鐵經濟調查會在1936年初也開始研究滿洲國經濟結構，並制定《滿洲產業開發永年計劃案》，該案也是後來的《滿洲產業開發五年計劃》的基礎之一。永年計劃案中要求土地的所有關系統一，確立單一所有權，以提高國家財政收入。該案要求開放蒙地和非正式租種的土地作為一般土地進行管理，而興安省內的蒙古人土地所有關係不受影響。

1936年11月，土地制度調查會第一次委員會會議在滿鐵新京事務局召開，蒙地問題是主要議題之一。1937年2月，儘管蒙政部在土地問題上處於劣勢，蒙政部實施了「旗員講習會」，準備實施蒙政部自己的蒙租徵收政策。蒙政部招募了29名日本人官僚，在蒙政部進行了兩個月的培訓，之後派到各旗的征租局，以強化蒙租徵收。1937年7月，滿洲國中央政府突然宣佈廢止蒙政部，將蒙政部的直屬機關分散到其他部門，而又設立興安局。興安局管轄地域仍為興安四省、省外蒙旗、錦熱蒙地等，但權限較蒙政部大為縮小。蒙政部曾經是下設總務司、民政司、勸業司，是直屬國務院的部，而興安局僅是直屬於國務總理大臣的「制定蒙政基調、聯絡調整蒙政事務」部門。

蒙地奉上的實施

1938年10月，滿洲國政府施行蒙地奉上，開放蒙地執照所有者的權利變為滿洲國民法上的土地所有權。開放蒙地中旗所屬的生計地、留界地、廟地仍歸旗所有。1938年12月31日起，蒙租轉為所在縣依據地稅法徵收的地稅，蒙旗的地局廢止。